¿Es constitucionalmente válido perdonar las multas e inte-reses de las deudas tributarias?

Recientemente el Presidente Salvador Sánchez Cerén anunció una medida dirigida a recuperar la mayor parte posible de la deuda tributaria que existe a favor del Estado, como estrategia paliativa para incrementar la liquidez de las finanzas públicas, mediante la condonación o perdón de las multas e intereses asociadas a dicha deuda. Ante la crisis real existente en las finanzas públicas, agravadas por el esquema dolarizado, la necesidad de incrementar su liquidez, al menos para hacerle frente a las deudas que se tienen con diversos acreedores del Estado, la medida resulta urgente, necesaria y bastante audaz.

El punto de partida en mi análisis es que en el Estado de Derecho la actividad política está delimitada, frenada, sujeta a los parámetros y cauces que determina el ordenamiento jurídico, y Impuestos001particularmente, la Constitución. Dicho de otra manera, las propuestas políticas primero deben pensarse desde la Constitución, y si la ponderación demuestra que aquellas no la contradicen, entonces procede continuar con su diseño e implementación, incluyendo su divulgación. En otras palabras no basta una “buena” actividad política, se requiere que también sea compatible con la Constitución.

Así las cosas, la pregunta es la siguiente: ¿qué dice la Constitución, de manera expresa, sobre la posibilidad de perdonar deudas públicas? Ante eso no hay otra alternativa que dirigir la mirada sobre su artículo 232. En su tenor manifiesta que “Ni el Órgano Legislativo ni el Ejecutivo podrán dispensar… las deudas a favor del Fisco o de los Municipios”. Muy claro.

De alta relevancia es la lectura de la sentencia de inconstitucionalidad 55-2003, pronunciada por la Sala de lo Constitucional el 2 de septiembre de 2009, en la que tuvo la oportunidad de declarar la inconstitucionalidad de una reforma a la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, mediante la cual se daba una amnistía a las multas generadas por infracciones a la referida Ley.

En tal oportunidad la Sala de lo Constitucional manifestó que los ingresos públicos, entendiendo como tales los del Estado y los de los Municipios “se pueden clasificar en ingresos tributarios e ingresos no tributarios” (Considerando IV.1). Además la Sala de lo Constitucional indicó que las sanciones de naturaleza pecuniaria –es decir, las multas– pueden considerarse como una categoría impropia de ingresos públicos, debido a que su función “no es precisamente la de obtener ingresos, sino la de corregir conductas, lo que repercute sobre su régimen jurídico.” (Considerando IV.2 in fine).

Pero la reflexión de la Sala de lo Constitucional no se agotó ahí. De una manera enfática afirmó también que “independientemente de la naturaleza de la infracción que motiva la adopción de una sanción de tipo patrimonial, una vez impuesta ésta en la esfera jurídica del sujeto que no cumplió con el supuesto hipotético previsto en la disposición, aquella se transforma automáticamente en una obligación jurídica de pago a favor del Estado.” (Considerando V.1.B), y como inevitable consecuencia cuando la multa “se hace efectiva determina, de forma indudable, un ingreso público.” (Idem.)

Esto le sirve de base a la Sala de lo Constitucional para hacer una conclusión de elevada relevancia y pertinencia. Específicamente señaló que “en el caso de la sanción patrimonial como obligación jurídica de pago, que nace como producto o consecuencia jurídica de la materialización de una infracción administrativa tipificada por el legislador, no puede ser exonerada ni por el Legislativo ni por el Ejecutivo” (Considerando V.2.B) puesto que conforme con el artículo 232 de la Constitución —citado anteriormente— “la sanción pecuniaria como una categoría impropia de ingreso público representa una deuda a favor del Estado” (Considerando V.2.B). Como efecto directo de la interpretación realizada la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional la decisión del Órgano Legislativo de condonar las multas de tránsito.

Si por la víspera se saca el día —expresión costarricense que me encanta— me atrevería a decir que la Sala de lo Constitucional podría declarar inconstitucional cualquier condonación de multas originadas en sanciones impuestas por el incumplimiento de obligaciones tributarias. Aunque la Sala de lo Constitucional no está vinculada a sus propios precedentes y puede reformular sus paradigmas interpretativos, quizás no debiera esperarse un cambio jurisprudencial ya que su integración no ha variado sustantivamente desde que se pronunció la sentencia 55-2003 ya mencionada.

El aspecto que la Sala de lo Constitucional no analizó en la sentencia anterior fue el de los inte-reses, más concretamente si a la luz del artículo 232 de la Constitución, los intereses generados por una deuda a favor del Estado, son susceptibles de condonación. De manera queImpuestos002 no tenemos un antecedente jurisprudencial inmediato sobre este punto, y es aquí donde ante la incerteza jurídico-constitucional el Órgano Legislativo debería discutir y decidir, interpretando la Constitución, si los intereses de una deuda tributaria, fijados previamente por la legislación, se deben conceptualizar como “deuda a favor del Estado” para los efectos del referido artículo 232 de la Constitución. Aunque en lo personal estimo que los intereses, por ser establecidos mediante una norma de orden público perteneciente al dominio del derecho público, deben ser considerados igualmente como deuda a favor del Estado, será la Sala de lo Constitucional la que hará la interpretación jurídica final.

En definitiva la propuesta anunciada por el Presidente Sánchez Cerén parte de un estratégico motivo y es una audaz propuesta, pero a la luz de la jurisprudencia constitucional presenta viso de inconstitucionalidad. Por supuesto que si nadie plantea una demanda admisible que dé inicio a un proceso de inconstitucionalidad —al margen de si en ella se solicitan medidas cautelares para evitar un posible daño irreparable al Fisco— la Sala de lo Constitucional tampoco podrá emitir una sentencia y esta reflexión se habría quedado únicamente como un planteamiento teórico, a la luz del estado de desarrollo dl derecho constitucional salvadoreño.