Hay que ordenar el calendario electoral… ¡Pero hay que hacerlo bien!

Uno de los beneficios del sistema democrático es la realización de eventos electorales como mecanismo de legitimación del poder del Estado. En el caso salvadoreño, donde el Estado se configura a partir de una forma de gobierno republicana y un sistema de gobierno presidencial, la falta de un calendario electoral ordenado implica que nos encontremos constantemente en elecciones.

Esa alta frecuencia electoral no es, precisamente, un símbolo de una democracia profunda y arraigada. Lejos de eso, las inevitables campañas que anteceden a los procesos electorales distorsionan la normalidad del funcionamiento institucional pues el sistema político se tensiona demasiado —todavía hay una necesidad de fortalecer la cultura democrática— y muchos proyectos se ralentizan en su ejecución o deben postergarse en espera de la normalización del ambiente político.Elecciones

A lo anterior debe sumarse el costo económico. Tal costo es muy elevado, pues además de lo estrictamente asociado al evento electoral, que se manifiesta en el presupuesto extraordinario que para tal efecto aprueba la Asamblea Legislativa, se deben sumar los costos de la llamada deuda política —un derecho que la Constitución reconoce a los partidos políticos— y también los costos en los que incurren los financistas y donantes de los partidos políticos, quienes generalmente son privados.

Para tener una idea basta con recordar que las últimas elecciones presidenciales en El Salvador (2014) implicaron un presupuesto extraordinario de US$ 40.0 millones. Las últimas elecciones legislativas y municipales (2015) implicaron un presupuesto extraordinario de US$ 25.5 millones, aunque todo parece indicar que ese monto fue inferior a lo que idealmente se requiere. Cabe aclarar que por regla general las elecciones presidenciales pueden llegar a ser más costosas que las elecciones legislativas y municipales, debido a la posibilidad de la segunda vuelta y al voto de los salvadoreños en el exterior. Para los efectos de este blog haré las siguientes suposiciones: Las elecciones presidenciales y generales tendrían un costo de US$ 40 millones; y las elecciones legislativas y municipales tendrían un costo de US$ 30 millones.

Lamentablemente quienes redactaron nuestra Constitución establecieron un calendario electoral que no responde, aparentemente, a ningún propósito razonable. Mientras el mandato presidencial tiene una duración de 5 años, el mandato parlamentario y el de los Concejos Municipales tiene una duración de 3 años. Esto implica que cada 15 años —el mínimo común múltiplo de ambas cantidades— todas las elecciones convergen. A esa convergencia se le llama “elecciones generales”. La última sucedió en el 2009 y la próxima sucederá hasta 2024.

ConstitucionSi no se reforma el calendario electoral definido por la Constitución seguiremos experimentando por cada 2 elecciones generales —en los años 2009 y 2024— 4 elecciones legislativas y municipales —en los años 2012, 2015, 2018 y 2021— y 2 elecciones presidenciales —en los años 2014 y 2019—. Si asumimos que los costes económicos de tales procesos gastaríamos en elecciones presidenciales y generales US$ 160 millones; y en elecciones legislativas y municipales US$ 120 millones. Todo suma —bajo condición ceteris pirabus— la friolera de US$ 280 millones, sin contar la deuda política y los costos de los financistas privados de los partidos políticos.

Sin embargo las cosas mejoran bastante cuando al calendario electoral se le agrega razonabilidad, y actualmente se mencionan una propuesta para ello. Esta propuesta, que denominaré “propuesta A”, consiste en realizar elecciones cada dos años y medio, para lo cual se deja intacto el período presidencial en 5 años, y se amplía el mandato legislativo y municipal de 3 a 5 años, con una reforma transitoria para que esta propuesta entre en plena operatividad a partir del año 2022.

Si observamos la aplicación de la propuesta A durante un ejercicio teórico de 15 años, contado a partir del 2022, tendríamos las siguientes elecciones legislativas: 2022, 2027, 2032, y 2037 y las siguientes elecciones presidenciales: 2024, 2029 y 2034. En elecciones legislativa gastaríamos US$ 120 millones y en elecciones presidenciales US$ 120 millones, lo que implicaría una erogación de US$ 240 millones.

Yo acojo otra propuesta, a la que llamaré “propuesta B”, la cual ofrece otro escenario. Supongamos los mismos 15 años de observación, pero esta vez contados a partir del 2019, tendríamos las siguientes elecciones generales: 2019, 2025, y 2031, y las siguiente elecciones legislativas: 2022, 2028 y 2034. En elecciones generales gastaríamos US$ 120 millones y en elecciones legislativas US$ 90 millones, lo que implicaría una erogación de US$ 210 millones.

A todas luces la propuesta B es más barata que la propuesta A. Pero una decisión tan relevante no debe tomarse exclusivamente sobre la base de sus costos financieros. El perfeccionamiento de nuestra democracia tiene un costo económico que como sociedad debemos asumir. Pero también es necesario revisar otros factores.

AsambleaTanto la propuesta A como la propuesta B tienen la virtud democrática de permitir que a la mitad del mandato presidencial el pueblo sea de alguna manera consultado sobre su aceptación o rechazo a tal gestión, permitiendo que las elecciones operen, si fuera necesario, como un mecanismo de fortalecimiento al gobierno en la mitad de su período —lo que insufla oxígeno para culminar los proyectos iniciados— o como una válvula de escape que fortalezca a la oposición para contrabalancear el poder político del Ejecutivo, algo muy común, por ejemplo, en el sistema político estadounidense.

Sin embargo, hay una razón por la cual propuesta B posee mayores ventajas que la propuesta A, y esto se asocia con el impacto que la reforma constitucional genera en otras normas de la Constitución. La propuesta B en este sentido es mucho más simple que la propuesta A porque requeriría de la modificación exclusiva de dos artículos constitucionales —el 154 y el 208— mientras que la propuesta A, para ser compatible con la sistemática constitucional, requiere de la modificación de muchos otros artículos constitucionales, esto porque se debe garantizar el principio de participación del pueblo soberano en la decisión legislativa sobre la escogitación de los funcionarios de elección de segundo grado.

Este principio ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional salvadoreña, y se ha formulado de la siguiente manera: el ejercicio constante del sufragio debe interpretarse sistemáticamente con los períodos de ejercicio de las atribuciones de los funcionarios de elección de segundo grado, que la Constitución también articula cronológicamente con los períodos legislativos. De lo contrario, el elector no tendrá esa capacidad de decisión que el derecho fundamental al sufragio le concede para otorgar legitimidad democrática mediante la representación política de los funcionarios de elecciones indirectas. (Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Proceso de Inconstitucionalidad 23-2012, Sentencia definitiva, del 5 de junio de 2012, ¶ V.2).

Y cuando este principio se enfoca sobre las elecciones de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia sus implicaciones son muy estrictas: si el período de una magistratura es de nueve años, el cual, por ello, abarca tres períodos legislativos, la interpretación que mejor optimiza la legitimidad democrática indirecta de dichos Magistrados es la que entiende que a cada legislatura solo le corresponde elegir una vez, garantizándose de esta forma una distribución equitativa del poder parlamentario,… que se configura cada tres años por el Soberano (Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Proceso de Inconstitucionalidad 23-2012, Sentencia definitiva, del 5 de junio de 2012, ¶ V.3.C)

Lógicamente, lo que se aplica a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en tanto funcionarios de elección de segundo gado, se aplicará también a todos los restantes funcionarios de elección de segundo grado, de tal manera que los efectos del cronograma OJelectoral —tanto de elecciones de primer grado como de elecciones de segundo grado— determinado por la Constitución, en el sentido que una misma integración legislativa designa en su período a todos los funcionarios de elección de segundo grado y renueva un tercio de la Corte Suprema de Justicia, deben preservarse, y para lograrlo en el marco de la propuesta A deberían ampliarse todos los períodos de los funcionarios de elección de segundo grado de 3 a 5 años. De otra forma, una integración legislativa elegirá dos veces a funcionarios de segundo grado.

En principio este problema se puede resolver introduciendo más cambios en la Constitución; sin embargo implica también la generación de un complicado régimen de disposiciones transitorias mediante las que se alarguen o recorten ciertos períodos para que el calendario constitucional resultante de la reforma no tenga descalces bruscos.

Sin embargo el verdadero problema aparece cuando se trata de armonizar la propuesta A con lo atinente a la elección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia respecto de la norma constitucional —artículo 186— que ordena renovar dicho órgano colegiado por terceras partes cada tres años. Si la integración legislativa se renueva cada cinco años —como sucedería con la propuesta A— una misma integración legislativa incidiría en la renovación de dos terceras partes de la Corte Suprema de Justicia rompiendo así la normalidad constitucional.

Para corregir lo anterior —renovar la Corte Suprema de Justicia por terceras partes, correspondiendo cada tercera parte a una integración legislativa— los cargos de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia deberían durar 15 años, lo que sin duda es un aspecto que implica realizar una reforma constitucional que no se ha discutido en toda su magnitud, intensidad y alcance.

La propuesta B, a diferencia, no requiere que se modifiquen los períodos de los funcionarios de segundo grado, ni vulnera el principio de renovación de un tercio de la Corte Suprema de Justicia por cada nueva integración legislativa. Quedan así claras las razones por las que me inclino a favor de la propuesta B. Genera ahorros, más que los generados por la propuesta A, y al mismo tiempo complejiza menos la sistematicidad constitucional, resguardando principios que son esenciales de nuestro sistema de gobierno.

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Una advertencia vale. Si no se actúa en este momento, aprovechando el final de la actual legislatura y el inicio de la que tomará posesión el próximo 1 de mayo de 2015, la posibilidad de arreglar el desorden de nuestro calendario electoral se irá retardando. La propuesta B no necesita esperar hasta el año 2022. Se puede comenzar a implementar desde el año 2018, siempre que se haya ratificado dicha reforma constitucional antes que el Tribunal Supremo Electoral convoque a las próximas elecciones legislativas y municipales que deberán tener lugar en ese año.

De esta manera quiero hacer mi contribución ciudadana ofreciendo el siguiente texto que contiene el proyecto de reforma constitucional. (ReformasConstitucionales)